التنظيم الإداري للإدارة المحلية في الجزائر

الفصل الثاني : التنظيم الإداري للإدارة المحلية في الجزائر

شهد العالم منذ أواخر التسعينات تغيرات جوهرية ، دفعت كلا من البلدان النامية والبلدان المتقدمة إلى إعادة النظر في فلسفة الحكم والإدارة وضرورة تبني المدخل الإداري في تنفيذ السياسات التنموية العامة المختلفة لتحقيق التنمية الشاملة ، ولقد صاحب هذا التنامي في الإدراك بدور الحكم والإدارة في التنمية بعدما أظهرت عدة دراسات أن النجاح أو الإخفاق في دفع عجلة التنمية بأبعادها المختلفة يتوقف بدرجة كبيرة على مدى رشادة أسلوب الحكم والإدارة ( الحكم المحلي الجيد)، خاصة في ضل ظهور الهيأة غير الحكومية المانحة لدول النامية ( كصندوق النقد الدولي)، مطالبة إياها بإحداث تغيرات جوهرية في هياكلها السياسية والإدارية وإعادة صياغة أطر الحكم كشرط لتحقيق التنمية.

ولا شك أن التطور الديمقراطي والاقتصادي في الجزائر يرتبط نجاحه أو فشله بحدوث أو عدم حدوث تطور مشابه على مستوى هياكل الدولة، انطلاقا من كل هذه الاعتبارات صدر قانون البلدية لسنة 1990 وقانون الولاية 1990 ليواكبا التحولات الدولية وتأثيراتها على وظائف الدولة، ويتماشى مع الإصلاحات السياسية والاقتصادية في الجزائر.

وبما أن المجالس المحلية تمثل وحدة أساسية للحكم وإدارة في الجزائر، وتشكل الوسيط بين المواطن والإدارة المركزية، خاصة إذا تعلق الأمر بالخدمة العمومية وتنفيذ السياسات العامة للدولة، لأنها تمثل صورة من صور التنظيم الإداري ألا وهي اللامركزية الإدارية، ومن هذا المنطلق فإن هذا الفصل سيحاول التعرف بكل من التنظيم الإداري وصوره المعتمدة في الجزائر وكذا الإدارة المحلية وأسباب الأخذ بها كنظام لتسيير إداري والتطرق إلى الهيأة المكلفة بالتنمية المحلية في الجزائر ووسائل تمويلها.

المبحث الأول: مفهوم التنظيم الإداري والإدارة المحلية

تشكل الإدارة المحلية أسلوبا من أساليب التنظيم الإداري حيث لها مميزاتها وخصائصها، وقد ظهرت الحكومة المحلية كواقع تنظيمي قانوني منذ زمن بعيد ولكنها أصبحت واقعا معروفا بظهور النظم الديمقراطية الحديثة.

حيث سنتناول في هذا المبحث  المفاهيم المتعلقة بكل من التنظيم الإداري والإدارة العامة، من خلال دراسة العناصر التالية: ( تعريفها، مقوماتها، أهدافها، وكذا التعرف على مواطن اختلاف بينها وبين الحكم المحلي)، بالإضافة إلى التطرق إلى الأسباب الداعية إلى انتهاج مثل هذا النظام وتعداد العوامل البيئية المؤثرة في هذا النظام.

المطلب الأول: مفهوم  التنظيم الإداري و الإدارة المحلية

أولا: تعريف التنظيم الإداري 

لا تستطيع المجتمعات الحديثة أن تواكب التطور اعتمادا على قدرات فردية أو بطولات أحادية لان حجم التنوع والتباين في الحاجات الإنسانية لأفراد المجتمع كبير بحيث لا يمكن تغطيته إلا من خلال التنظيم ( المنظمة ) والتي تعمل على تكوين المفاهيم والاتصالات وصنع القرارات ورسم اتجاهات الرأي والتدرج الاجتماعي والتغيير والتطوير والتمحور حول (القضية= الهدف) بما يسهم في تقدم البشرية وتطورها وبناء الحضارة الإنسانية.
    إن مصطلح ( التنظيم ) في الأطر السياسية هو ما يطلق عليه اسم ( المنظمة ) في العلوم الإدارية، لذا فإننا سنستخدم المصطلحين في هذا الكتاب بنفس المعنى ولأهمية ( مفهوم التنظيم ) فسنتعرض له من زوايا متعددة آخذين بالاعتبار الأهمية القصوى للكادر والأهداف والهياكل والقوانين والفعل المنظم والتي تشكل بمجموعها عناصر المنظمة الأساسية .
    يحدد المفكر ( بارسون ) أن المجتمع الإنساني قد شهد نمو التنظيمات منذ أو قبيل الثورة الصناعية حيث شهدت أوروبا تنظيمات تمارس نشاطا تجاريا أو تعليميا أو إداريا أو دينيا .
    إلا أن التنظيم كان بحجمه الكبير موجودا في البيروقراطية الصينية القديمة التي لم تكن قائمة على معرفة متخصصة بقدر ما كانت تنهض على فلسفة ومقدرة أدبية وارتبطت بالمكانة في التنظيم في المجتمع فاقتصرت العضوية على الطبقات صاحبة السيادة ، وكان للتنظيم الهام في الحضارات المختلفة ومنها البابلية والفرعونية أن استطاعت هذه الحضارات الاستمرار والنمو .
     وبنيت العديد من الديانات على شكل تنظيمي متدرج كما هو الحال مع الديانة الهندوسية التي أخذت شكلا تنظيميا طبقيا حيث البراهما والتجار والمنبوذين (الهاريجان) يتوزعون في طبقات ذات اختصاصات مختلفة ومنفصلة ، بينما أخذت المسيحية تنظيما هرميا يبدأ من القساوسة فالأسقف فالمطارنة ثم الكاردينالات فالبابا .
     وفي المجتمع الإسلامي على مدى عصوره تشكلت التنظيمات الدينية – السياسية ، والإقليمية والتي ناهضت الحكم لأسباب اجتماعية واقتصادية وسياسية غلفت بغطاءات دينية وكذلك الأمر في عدد من الحضارات المختلفة .
إن عصر الثورة الصناعية في أوروبا شهد نمو ظاهرة التنظيم لأسباب هي: 

أ - وجود درجة عالية من التباين في الأدوار والمراكز .
ب - الاتجاه نحو تحديد الأدوار الرئيسية وفقا لمعايير .
ج -  تأكيد مصالح المجتمع قبل مصالح أية جماعات خاصة .
د - زيادة تعقد وتشابك الحياة الاجتماعية . 
هـ - اهتمام الجماعات بأداء وظائف اقتصادية واجتماعية وسياسية لا تقتصر فقط على مصالحها  الخاصة .
و - شيوع التنافس بين الجماعات فيما يتعلق بالأهداف وحول الموارد النادرة  .
      ويمثل التنظيم الإداري أهمية كبيرة في وقتنا الحالي لما له من أهمية في حياة المنظمات الإدارية واستمراريتها، فهو دليل واضح على مفهوم العمليات الإدارية وأبعادها، وهو كذلك الإطار الذي تتحدد بموجبه أوجه النشاطات الإدارية اللازمة لتحقيق الأهداف، حيث يتم فيه تحديد المسارات الوظيفية تحديداً دقيقاً إضافة إلى اكتمال العمليات التنظيمية المتعددة، فتتم فيه عمليات تجميع المهام والنشاطات المرغوب القيام  بها  في وظائف وفي وحدات إدارية متعددة، كما يتم به تحقيق التنسيق اللازم والصلاحيات والسلطات اللازمة لبقاء واستمرارية المنظمات الإدارية الحديثة، فالتنظيم ظاهرة إدارية تصاحب ظهور أي جماعة تحاول أن تعمل على تحقيق أهداف محددة، فهو ظاهرة واكبت ظهور وتطور المجتمعات والأفراد، لما له من أهمية في تحقيق الأهداف، فالإنسان منذ بدء الكون يعمل ضمن تنظيم محدد يتسم بالبساطة والوضوح، فقد حاول خلق التنظيم في الأسرة للقيام بتوضيح الأدوار وتوزيع السلطات ، وتخطيط النشاطات، ويمكن تعريف التنظيم بأنه الترتيب والتنسيق للأعمال والنشاطات اللازمة لتحقيق الأهداف، هو كذلك الإطار الذي يحوي القواعد والأنظمة والتعليمات.

ثانيا: مفهوم وتطور نظام الإدارة المحلية

تحتل الإدارة المحلية باعتبارها أسلوبا من أساليب التنظيم الإداري مكانا هاما في أنظمة الحكم الداخلية في مختلف دول العالم، لما لها من أثار ايجابية في كافة المجالات السياسية والإدارية والاقتصادية والاجتماعية.

·        تعريف الإدارة المحلية

لقد تعددت التعريفات التي تناولت مفهوم الإدارة المحلية نظرا لتعدد وجهات نظر المفكرين إلا أنه يمكن تلخيص ثلاث اتجاهات رئيسية هي[1]:

الاتجاه الأول: وقد عرف  هذا الاتجاه الإدارة المحلية استنادا إلى وظائفها، وما يؤخذ عنه أنه لم يكن جامعا، إذ أن وظائف الإدارة المحلية تتعدد وتختلف من دولة لأخرى تبعا لنظام المطبق والسياسة التي تنتهجها الحكومة، من جهة أخرى، وحسب مراحل التطور السياسي والفكري لكل دولة.

الاتجاه الثاني: والذي أخذ بعين الاعتبار أهداف الإدارة المحلية، إلا أن هذا التعريف عن طريق الأهداف لن يوصلنا إلى تعريف مؤسس على الأصول الفنية، كما أن الأهداف تختلف من زمن لآخر ومن مرحلة تاريخية لأخرى.

الاتجاه الثالث: وهو الاتجاه الذي نظر بعين الاعتبار إلى جوهر الحكم ومبناه وهيئته، والمقصود بالهيكل هو الجهاز الإداري لهذا النظام الذي يتكون من المجالس المحلية بالإضافة إلى الجهاز التنفيذي للخدمات المحلية، وهذان الجهازان يكونان جوهر الحكم المحلي،ولا شك أن اختلاف الجوانب التي يهتم بها كل مفكر وكذا الأهداف التي يرمون إلى تحقيقها تدعونا للتعرف على بعض تلك التعريفات التي لها علاقة بمفهوم الإدارة المحلية.

يرى" مصطفى الجندي" أنه بحسب التعريفات التي استقرت عليها الأمم المتحدة والإتحاد الدولي للسلطات المحلية فإن الإدارة المحلية هي[2]:

1-  تقسيم جغرافي سياسي لدولة موحدة بسيطة، تكون دون مستوى الولاية أو الجمهورية أو المقاطعة في الدول الفدرالية المركبة.

2-     وجود هيأة منتخبة من أهل الوحدة المحلية، وهذا الانتخاب إما يشمل جميع أعضائها أو الأكثرية منهم، أو أن تكون مختارة محليا تعهد إليها الإدارة المركزية بالاضطلاع بإدارة كل أو البعض من المرافق و الشؤون المحلية، كما يكون لها شخصية معنوية وذمة مالية مستقلة وكذا أجهزتها المحلية.

3-  رقابة و إشراف من السلطة المركزية على هذه الهيأة المحلية.

أما " محمد علي الخلايلة" فيرى أن موضوع الإدارة المحلية يندرج ضمن مظلة اللامركزية الإقليمية والتي تعني تنظيم الجهاز الإداري في الدولة على نحو أشخاصها الإدارية على أساس إقليمي، وذلك بأن يتخصص في شؤون كل إقليم من أقاليم الدولة جهاز إداري يكون أكثر اتصالا بالجمهور وفي أغلب الأحيان منتخبا من قبل الأفراد أنفسهم، ويتمتع بنوع من الاستقلال الإداري والمالي مع خضوعه لإشراف ورقابة الحكومة المركزية في إطار ما يسمى بالوصاية الإدارية[3].

ويعرفها " أيمن عودة المعاني" بقوله:" الإدارة المحلية إنما هي توزيع الوظيفة الإدارية فيما بين الحكومة المركزية وبين هيأة محلية منتخبة تعمل تخت رقابة الحكومة المركزية وإشرافها.[4]  

في حين يعرف" عادل محمود حمدي" الإدارة المحلية على أنها" وحدات جغرافية مقسمة من إقليم الدولة، وهي عبارة عن هيأة مستقلة في الولايات والمدن والقرى، وتتولى شؤون هذه الوحدات بالطرق المناسبة لها، كما أنها تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي.[5]

ويعرفها الكاتب البريطاني" آرام مودي GRAME MODIE" على أنها مجلس منتخب تتركز فيه الوحدة المحلية ويكون عرضة للمسؤولية السياسية أمام  الناخبين سكان الوحدة المحلية ويعتبر مكملا لأجهزة الدولة[6].

أما M ,WALIME  فيعرف الإدارة المحلية بأنها نقل أو تحويل سلطة إصدار القرارات الإدارية إلى مجالس منتخبة بحرية من المعنيين، أي أنها تتمثل  في نقل سلطة اتخاذ بعض القرارات الإدارية من السلطات المركزية، فلا تضل هذه السلطات مختصة بإدارة الشؤون المحلية كالسابق، وبالتالي تصبح من اختصاصات شخص معنوي جديد يأتي عن طريق الانتخاب من ذوي العلاقة[7].

·   المقومات الأساسية لنظام الإدارة المحلية.

هناك عدة مقومات رئيسية يجب توافرها حتى يتمكن نظام الإدارة المحلية من تحقيق الأهداف المرجوة منه، وتشتمل على ثلاث عناصر هي:

-       الإقليم المحلي.

-       التمويل.

-       مشاركة المواطن المحلي.

·  أهداف الإدارة المحلية.

تقوم الإدارة المحلية بمجموعة من الوظائف السياسية والاجتماعية والإدارية والاقتصادية، بغرض الوصول

إلى مجموعة من الأهداف على مختلف الأصعدة [8].

1-          الأهداف السياسية:

وتتمثل الأهداف السياسية للإدارة المحلية في تقريب الإدارة السياسية من الأهالي وأفراد الشعب، حيث أن الإدارة المحلية تمكن من الاتصال المباشر بين المواطنين وممثلي الحكومة هذا بالإضافة إلى إتاحة فرص التنشئة السياسية للمواطنين، ذلك أن المجالس المحلية القائمة على أساس الانتخاب تعد ركيزة النظام المحلية.

2-          الأهداف الاجتماعية:

تتمثل الأهداف الاجتماعية في التجاوب بين الجهاز المركزي وباقي القطاعات الشعبية ودعم الروابط الروحية بين أفراد المجتمع المحلي، بالإضافة إلى تخفيف أثار الزلة التي فرضتها المدينة الحديثة، وفضلا عن ذلك تهدف الإدارة المحلية إلى نسج خيوط المجتمع بمختلف مستوياته لقيام الديمقراطية، بإتاحة فرص المشاركة في اتخاذ القرارات التي تتعلق بالمواطنين.

3-          الأهداف الإدارية:

وتتضمن تحقيق كفاءة الإدارة والتخفيف من أعباء الأجهزة المركزية والتغلب على مشاكل البيروقراطية وتحقيق رشادة عملية صنع واتخاذ القرار.

4-          الأهداف الاقتصادية:

وتتضمن مساهمة الوحدات المحلية في إعداد خطط التنمية والاستفادة من الإمكانيات الاقتصادية المحلية وتوجهها نحو المشروعات الإنتاجية والخدماتية، لخلق فرص عمل لمواطني الوحدات المحلية، وتشجيع رؤوس الأموال المحلية وتوجيهها نحو المشروعات كما تتضمن أهداف الإدارة المحلية في هذا المجال أيضا الارتقاء بالجوانب الاقتصادية لمواطني الوحدات المحلية بزيادة الدخل الحقيقي للأفراد، وزيادة أفاق تطور التنمية الاقتصادية والاجتماعية مثل: إنشاء الأسواق وإقامة المعارض وتنمية الصناعات الصغيرة وتربية الماشية والأغنام واستصلاح الأراضي.

5-   الأهداف الثقافية:

تسعى إلى تقديم الثقافة للمواطنين عن طريق المكتبات العامة، وكذلك تقديم الخدمات الترفيهية كالمسرح والإذاعة والتلفزيون، وتطوير السياحة الداخلية وتحسين وضعية الحدائق العامة والمتنزهات.

·       الفرق بين الإدارة المحلية والحكم المحلي

تفرق الكتابات بين الإدارة المحلية والحكم استنادا إلى ما يلي[9]:

أ‌-  نوع ودرجة الصلاحيات: تتمتع المحليات في ظل الإدارة المحلية بقدر محدود من الصلاحيات وتبقى الصلاحيات والاختصاصات بدرجة كبيرة لدى الحكومة المركزية بينما يقوم نظام الحكم المحلي على فكرة تنازل الحكومة عن صلاحيات واسعة واختصاصات كبيرة للمجالس المحلية.

ويمكن القول أن ضيق الصلاحيات أو اتساعها لا يصلح أن يستند إليه في تكييف النظام، فالعبرة بالمبدأ وليس بمدى التطبيق، فذلك المدى تحدده بالتأكيد اعتبارات مختلفة تختلف من موقف إلى آخر، ولا يتصور أن تغير اسم النظام وتصنيفه مع كل تغيير في قدر الصلاحيات المخولة للمحليات.

ب‌-        نوع ودرجة الاستقلالية: تتمتع المحليات في ظل نظام الحكم المحلي بقدر أكبر من الاستقلال في مواجهة الحكومة المركزية بالمقارنة بما تتمتع به في ظل نظام الإدارة المحلية.

والحقيقة أن استقلال المحليات هو الأصل في كلا النظامين، وممارسة الرقابة من سلطة مركزية هو الاستثناء، وعلى أي حال فإن قياس درجة الاستقلال مسألة غير محدودة المعايير، وقابلية للجدل، وتتأثر بالمحددات المرفقية إلى حد كبير بل أن شخصية المحافظة فقط يمكن أن تؤثر في مدى الاستقلال الذي يتمتع به أو مدى التبعية التي تميز سلوكه، وينعكس ذلك بالضرورة على سلوك أجهزته وعلى صناعة القرار فيها وفي نهاية الأمر على قدر الاستقلال الذي تتمتع به[10].

المطلب الثاني: مبررات الأخذ بنظام الإدارة المحلية

من أهم الأسباب التي دفعت الجزائر إلى انتهاج نظام الإدارة المحلية:

1- المبررات السياسية[11]:

-         يعتبر نظام الإدارة المحلية مظهرا من مظاهر الديمقراطية، فهو وسيلة لإشراك المواطنين في إدارة مرافقهم المحلية.

-         يؤدي نظام الإدارة المحلية إلى التعاون المثمر بين النشاط الحكومي والنشاط الشعبي المحلي ويربط بين الأجهزة المحلية والأجهزة المركزية في العاصمة ويؤدي أيضا إلى قرب الحكومة من المواطنين وإخراج سلبيتهم ودفعهم نحو العمل لصالح وحدتهم المحلية.

-         قد يكون نظام الإدارة المحلية حلا للمشكلات التي تقابل بعض الدول المعتمدة الأجناس والديانات والقوميات، إذ تلجأ الحكومة المركزية إلى الاعتراف بنوع من اللامركزية الإقليمية للأقليات بها فيتحقق لهم نوع من الاستقلال الذاتي دون المساس بالوحدة السياسية للدولة.

-         أدى اتساع سلطة الدولة نتيجة للمذاهب التدخلية الحديثة إلى ظاهرة تجميع قدر كبير من السلطات في يد واحدة، وتخفف اللامركزية الإقليمية من عيوب هذه الظاهرة.

2- المبررات الإدارية [12]:

كان للتقدم التكنولوجي الهائل في ميادين الحياة المختلفة، والواقع الاقتصادي والاجتماعي، وتوسع وتنوع وظائف الدولة، مما أدى للبحث عن أكفأ الوسائل وأعدلها  الأداء هذه الوظائف.

-         سرعة وانجاز وتسهيل الخدمات والتعرف على المشكلات وسرعة مواجهتها.

-         مراعاة الظروف المحلية الخاصة وقرب صانع القرار من الجمهور.

-         تعتبر الوحدات المحلية مجالا خصبا لتجربة النظم الجديدة، فإذا نجحت أخذت بها الحكومة المركزية.

3- المبررات الاجتماعية[13]:

-         تعتبر الإدارة المحلية وسيلة لحصول الأفراد على احتياجاتهم وتعمل غالبا على إدارة مصالحهم مما يؤدي إلى إشباع رغباتهم.

-         يهدف نظام الإدارة إلى تقوية البناء الاجتماعي للدولة وذلك بتوزيع القوى الإيجابية بها بدلا من تركيزها في العاصمة.

-         يتيح نظام المحلية الفرصة لتفجير طاقات الإبداع لدى أعضاء الجماعات المحلية مما يؤدي إلى النهوض في جميع المجالات الثقافية والفنية والفكرية.

-         يعمل نظام الإدارة المحلية على تقوية الروابط الروحية بين الأفراد عن طريق اشتراكهم سويا في مجالات العمل المحلي.

4- المبررات الاقتصادية[14]:

يؤدي الأخذ بنظام الإدارة المحلية إلى كثير من المزايا الاقتصادية منها:

-         يؤدي إلى جدية البحث عن مصادر جديدة للتمويل المحلي.

-         يؤدي إلى لامركزية التصنيع مما يتيح الفرصة للمناطق المحرومة النهوض صناعيا.

-         يوجد نوع من العدالة في توزيع الأعباء الضريبية.

-         يعمل على تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية وذلك بمشاركة الحكومة المركزية أعباء هذه التنمية.

-         أن الوحدات المحلية أكثر دراية بمعرفة حاجات ومشاكل المجتمع المحلي، مما يساعد في وضع خطط تنموية فعالة.

المطلب الثالث: العوامل البيئية المؤثرة في نظم الإدارة المحلية

تتكون بيئة أية وحدة محلية من عديد من العوامل يتصل بعضها اتصالا مباشرا بالوحدة المحلية، في حين أن بعضها الآخر يؤثر في الوحدة المحلية بطريقة غير مباشرة، أي من خلال بعض الآليات الوسيطة، وتسمى العوامل الأولى بالعوامل البيئية أو القريبة، والثانية بالعوامل غير مباشرة أو البعيدة.

والجغرافية للوحدة المحلية ذاتها، وبالتالي فهي تختلف من وحدة لأخرى، أما العوامل البيئية غير المباشرة فهي ترجع أساسا إلى النظام السياسي والاجتماعي والاقتصادي لدولة ككل.

العوامل الاجتماعية[15]:

يترتب على معيشة مجموعة من البشر في مكان  لمدة طويلة شعور بالتوحد والصلة العاطفة المشتركة ويختلط هذا الشعور عادة ببعض الملامح الاجتماعية والسياسية مكونة مجموعة اجتماعية متميزة.

ولقد كانت القرابة في المجتمعات القديمة العنصر المؤثر في البناء الاجتماعي، ومع تطور الحياة ظهرت عناصر أخرى تقوى الروابط بين الأفراد، كالمصالح المشتركة أو العقيدة الواحدة أو المهنة الواحدة أو الجوار المكاني.

ويتأثر نظام الإدارة المحلية بالنظام الاجتماعي المحلي، ويقصد بالنظام الاجتماعي مجموعة العلاقات التي تحكم الأفراد في حياتهم اليومية، ويتجسد النظام الاجتماعي عادة في مجموعة من التقسيمات الاجتماعية التي تحدد مكانة الفرد من الجماعة، والتي من أهمها: الطبقات الاجتماعية، والمراكز الاجتماعية.

ولبساطة النظام الاجتماعي أو تعقده تأثير واضح على نظام الإدارة المحلية.

فالطبيعة الريفية أو الحضرية للسكان تنعكس على درجة تعقد نظام الإدارة المحلية، حيث يميل النظام المحلي في المناطق الريفية إلى البساطة، وقد تكون المجالس المحلية خاضعة لسيطرة بعض العائلات أو كبار الملاك المزارعين، أما المجتمعات الحضرية فيميل تركيبها الاجتماعي نحو التنوع والتعقد وقد تنمو بها أقليات مؤثرة في مجريات الأمور المحلية وقد تخضع المجالس المحلية لسيطرة رجال المال والأعمال.

العوامل السياسية[16]:

تعتبر الوحدات المحلية نظام مصغر للنظام السياسي للدولة، وهي تتشابه معه في عدة نواحي منها:

-         لا تقوم الدولة بغير توافر الأركان الثلاثة المعروفة وهي: الإقليم والشعب و السلطة الحاكمة، ويسري نفس الشيء على الوحدات المحلية.

-         يتشابه النظامان أيضا في طبيعة القرارات التي تصدر من كل المؤسسات الدستورية في الدولة والمجالس المحلية.

-         تتشابه كل من الدولة والوحدات المحلية في أن كلا منهما يسعى إلى توزيع الموارد السلطوية والقيم في الجماعة سواء على المستوى المحلي والقوي.

-         كما أن لكل منهما وظائف سياسية تقوم بها.

وطبقا لتقسيم " الموند" هناك نوعان من الوظائف السياسية التي يقوم بها أي نظام سياسي وهما: الوظائف السياسية التي تعتبر مدخلات، والوظائف التي تعتبر مخرجات، أما بالنسبة إلى الوظائف الأولى فقد قسمها "الموند" إلى المجموعات الأربع.

·       التجنيد السياسي والتنشئة السياسية.

·       تجميع المصالح: ويشير إلى عملية المطالب السياسية إلى صانعي القرار، وتقوم بهذه العملية جماعات المصالح التي تكون جماعات مؤسسية كالأحزاب السياسية أو مهنية أو طائفية.

·       تكتيل المصالح: وتعني تحويل هذه المطالب السياسية إلى بدائل للسياسة العامة، وأهم الأبنية التي تقوم بذلك هي: البيروقراطية ( الأجهزة الإدارية للدولة) والأحزاب السياسية.

·       الاتصال السياسي: ويمثل توصيل المعلومات بين أنظمة النظام السياسي وبين النظم المجتمعة الأخرى.

أما الوظائف التي تعتبر مخرجا فتقسم إلى ثلاثة مجموعات وهي: القاعدة، وتنفيذها، والتقاضي طبقا لها.

والنظام السياسي المحلي هو وحدة فرعية من النظام السياسي على مستوى الدولة، وقد يكون النظام السياسي المحلي مستقلا كالمدن الإغريقية القديمة، وقد يكون مرتبطا بكيان سياسي أكبر كالوحدات المحلية في النظم الحديثة.

ومن العوامل السياسية المؤثرة في الوحدة المحلية: طبيعة الجماعات السياسية وخصوصا  جماعات الضغط على المستوى المحلي، وطبيعة النظام السياسي للدولة وتوزيع الموارد السلطوية فيه، وطبيعة النشاط الشعبي للجمهور ومدى رغبته في المساهمة في نشاط الوحدات المحلية، كما تتأثر بالخدمات التي تقدمها وزارات الحكومة المركزية.

العوامل الاقتصادية[17]:

يتأثر طابع السلطة في الجماعة بصفة عامة بخصائص اقتصادها، ففي المجتمعات القديمة التي كانت تمارس أنشطة اقتصادية بسيطة كالتقاط الثمار أو الزراعة البدائية ساد نمط من السلطة الديمقراطية في الجماعة كلها، في حين أن أمر لم يكن كذلك في المجتمعات الرعوية حيث اتجهت هذه المجتمعات نحو نظام القيادة الوراثية، نظرا لأن أصل الثروة في هذه المجتمعات هو الحيوان ويتعرض خلال الأجيال لتغيرات كبيرة، من زيادة ونقصان، أما في المجتمعات الزراعية والرعوية المتقدمة فقد تطورت السلطة فيها بتطور نظامي الملكية والطبقات الاجتماعية، حيث احتكرت السلطة من جانب كبار الملاك أو علية القوم.

والركائز الاقتصادية للطبقات الاجتماعية المختلفة في الوحدة المحلية هي التي تحدد القوى المسيطرة في النظام السياسي المحلي، كما تؤثر العوامل الاقتصادية في مدى اعتماد الوحدة المحلية على نفسها.

ومن العوامل الاقتصادية ذات التأثير الهام في نظام الحكم المحلي:

-         المهن التي يمتهنها سكان الوحدة المحلية.

-         متوسط الثراء الشخصي للسكان المحليون.

-         حالة العمالة وحجم العاطلين، وعدد الوظائف الشاغرة، وحجم المتقاعدين.

العوامل الجغرافية والمكانية[18]:

أن البيئة الجغرافية تؤثر في الحياة الاجتماعية إيجابا وسلبا، فقد تهيئ لها فرص التطور والنماء وتعوق تقدمها، ومن أهم هذه العوامل: المناخ، مدى توفر المياه، جودة الأرض وخصوبتها، مدى توفر المعادن أو النفط....الخ. ولقد أولى علماء الاجتماع والسياسة أهمية كبيرة في دراستهم لتأثير المكان على التنظيمات الاجتماعية، ولقد انقسموا إلى فريقين، فريق يسلم بحتمية الصلة بين العوامل الجغرافية والنظم الاجتماعية، وفريق آخر لا يسلم بهذه العلاقة.

ويمثل الفريق الأول العالم الألماني" زانزال" الذي كان يرى أن الرابطة المكانية هي أقوى رابطة بين أعضاء المجتمع ولا تقوم هذه الرابطة ولا تقوى إلا عن طريق الأرض التي تعتبر أساس المجتمع والدولة.

ومن أنصار هذا الفريق أيضا من يرون أن النظم السياسية انعكاس حتمي للبيئة الجغرافية، ومن أمثلة ذلك أن الطابع الديمقراطي في السياسة يوجد في الدولة التي تسكن المناطق الباردة أما النظم الدكتاتورية فتوجد في المناطق الحارة.

أما الفريق الآخر من علماء الاجتماع والسياسة فلا يسلمون بهذا الرأي فالإنسان لم يقف مكتوف الأيدي أمام بيئته، فقد أثر في البيئة الجغرافية التي يعيش فيها، ويمثل " دوركايم".

هذا الاتجاه الفكري، فيرى أن عنصر المكان غائبا في التنظيمات الاجتماعية في هذه المجتمعات البدائية، وفي المجتمعات الحديثة، لا يمكن للأرض أن تفسر الإنسان، على حد قوله، ولكن الإنسان هو الذي يفسرها، بما يحدث فيها من تغيرات.

والملاحظ أن الفريقان لا ينكران أن العوامل الجغرافية والمكانية تأثرا على النظم الاجتماعية والسياسية ولكنهما يختلفان على حتمية هذا التأثير ومداه وللمكان في الدولة المعاصرة أهمية كبرى، فهو العنصر المميز السياسي إذ لا وجود للدولة بغير إقليم والإقليم أيضا هو مجال ممارسة سيادة الدولة ونطاق سلطتها، ولجغرافيتها تأثير كبير على طبيعة السلطة وعلى قوة الدولة وتماسكها، ففي الوحدات المحلية، على سبيل المثال في الأودية والمناطق الصحراوية أو الجبلية فيغلب عليها اللامركزية.

فعلى صانعي السياسة المحلية أن يكونوا على علم بهذا البعد الهام نظرا لتأثير على تقديم الخدمات المحلية ونوعيتها.

العوامل السكانية[19]:

يرى " دور كايم" أن حجم السكان له تأثير حاسم في نشوء وتطور التنظيمات الاجتماعية، فكل زيادة  كمية في مجتمع ما تؤدي إلى تغيرات كيفية فيه، وقد أطلق على الزيادة الكمية في المجتمع الكثافة المادية للسكان، أما التغيرات الكيفية المصاحبة لها فلقد أطلق عليها الكثافة الحركية للسكان.

ويتولد عن زيادة حجم السكان في رأيه زيادة في حجم العلاقات المادية والمعنوية بينهم مما يؤدي إلى أن يخرج المجتمع من تطور التضامن الميكانيكي المتشابه البسيط إلى التضامن العضوي المتباين المعقد الذي تظهر في السلطة تنظيما وظيفيا متخصصا، فالتخصص وتقسيم العمل وتعقد العلاقات الاجتماعية تعتبر أثارا وليدة عن زيادة حجم السكان ومن العناصر السكانية الأخرى ذات التأثير، خصائص السكان، توزيعهم بحسب العمر ( شباب، أطفال، شيوخ) توزيعهم بحسب الجنس (ذكور، اناث)، تركيبهم المهني، والتعليمي، والفكري، واتجاهات الهجرة السكانية....الخ. ولهذه العوامل السكانية تأثيرها في فعالية نظام الإدارة المحلية.

العوامل الثقافية[20]:

لكل جماعة ثقافية خاصة بها تؤثر في نظرتها إلى الحياة، وتتكون ثقافة أية جماعة من مجموعة من القيم والمعتقدات والاتجاهات والمهارات لأشكال الاجتماعية والملامح المادية التي تميز المجموعات العرقية أو الدينية أو المجتمعية بملامح خاصة بها، وتقدم ثقافة الجماعة إطارا تتبلور داخله المعايير الأساسية للحكم والإدارة.

والعلاقات بين الأفراد، وحينما تسود ثقافة ما لدى السكان ككل يطلق عليها الثقافة العامة، أما الثقافة التي توجد داخل قطاعات متميزة من هؤلاء السكان فيطلق عليها الثقافة الفرعية.

ويمكن تصنيف المجتمعات ثقافيا، إلى تلك المجتمعات التي يغلب على ثقافتها الطابع الإقطاعي أو الاستبدادي، وتلك التي تغلب عليها ثقافة المشاركة والحلول الوسطى.

ففي المجموعة الأولى من المجتمعات تتضاءل قيم الاستقلال والمبادرة مما يؤثر في نظرة المرؤوس إلى رئيسه، وفي علاقة الوحدة المحلية بالحكومة المركزية ويسود الطابع الأبوي المسيطر على الهياكل والعلاقات الاجتماعية وإلى انعدام أو ضعف القيم  الثقافية المحبذة للحرية والاستقلال، يلاحظ غياب شبه الغالبية العظمى من الخدمات للمواطن المحلي.

العوامل التاريخية[21]:

للعوامل والظروف التاريخية دورا في نشوء وتطور نظم الإدارة المحلية، كما تؤثر هذه العوامل على خصائص ووظائف الوحدات المحلية، والتاريخ بالنسبة للوحدات المحلية كالتقاليد بالنسبة للأفراد.

فيرجع الاستقلال النسبي للوحدات المحلية في أوروبا الغربية إلى التقاليد التاريخية، ففي هولندا على سبيل المثال يرجع الاستقلال التي تتمتع به وحداتها المحلية إلى تمتع المدن تاريخيا باستقلال ذاتي، وفي ألمانيا الغربية يتمتع رئيس المدينة بمركز سياسي مرموق، في نظر المواطنين، لأنه تاريخيا كان ملاذ المظلومين ونصيرهم.

خاتمة المبحث:

لقد أدى التغير الذي حدث في جميع المجتمعات وتغير مفهوم الدولة لوحدات الإدارة المحلية إلى إعادة النظر في الدور الذي تقوم به كل من الحكومة الوطنية المركزية والوحدات المحلية اللامركزية، وقد حددت في الجزائر قوانين الإدارة المحلية الجزائرية وحددت اختصاصات كل من البلدية والولاية وترك التفصيل فيها للوائح التنفيذية، حيث سنتطرق إلى كل من البلدية والولاية بالتفصيل بعد معرفة صور التنظيم الإداري المعتمد في الجزائر من خلال المبحث الثاني المتعلق بأشكال التنظيم الإداري في الجزائر.

المبحث الثاني: صور التنظيم الإداري في الجزائر

يتخذ التنظيم الإداري في الدولة الحديثة صورتين هما المركزية واللامركزية، وعلى الرغم من تعارضها إلا أنهما متكاملان، ولا يمكن تصور قيام اللامركزية إلا في كنف المركزية، حيث يقوم التنظيم الإداري في الجزائر على أساس أن الدولة، دولة واحدة موحدة، ولكنها مقسمة إداريا إلى جماعات إقليمية في إطار اللامركزية وذلك من أجل التخفيف على الإدارة المركزية، ونظرا لتطور الدولة وأمور تسيير دواليب الحكم قد تم تكريس اللامركزية الإدارية في القوانين الأساسية لدولة وعلى رأسها الدستور

---

[1] - عبد الرزاق الشيخلي، الإدارة المحلية دراسة مقارنة، ط1، عمان، الأردن، دار الميسرة للنشر والتوزيع والطباعة، 2001، ص18.

[2] - مصطفى الجندي، الإدارة المحلية وإستراتيجيتها، الإسكندرية، مصر: منشأة المعارف، 1987، ص20.

[3] - محمد علي الخلايلية، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في كل من الأردن وبريطانيا وفرنسا ومصر( دراسة تحليلية مقارنة)،ط1، عمان، الأردن، دار الثقافة للنشر والتوزيع، 2001، ص40.

[4] - أيمن عودة المعاني، الإدارة المحلية، ط1، عمان، الأردن: دار وائل للنشر، 2010، ص18.

[5] - عادل محمود حمدي، الاتجاهات المعاصرة في نظم الإدارة المحلية دراسة مقارنة، القاهرة، مصر: دار الفكر العربي، 1973، ص17.

[6] - محمد محمود الطعامنة، " نظم الإدارة المحلية المفهوم والفلسفة والأهداف" ورقة بحثية مقدمة في الملتقى العربي الأول نظم الادارة المحلية في الوطن العربي، المنعقد خلال 18و 2 أغسطس 2003، صلالة سلطنة عمان.

[7] - علي خطار شطاوي، الإدارة المحلية، ط1، عمان الأردن: دار وائل للنشر، 2002، ص97.

[8] - ناجي عبد النور، نحو تفعيل الإدارة المحلية ( الحكم المحلي) الجزائرية لتحقيق التنمية الشاملة، ( محاضرة) لدكتور جامعة عنابة.

[9] - مصطفى محمود أبو بكر، الإدارة العامة رؤية إستراتيجية لحماية الجهاز الإداري من التخلف والفساد، مصر: الدار الجامعية، 2005، ص322.

[10] - مصطفى محمود أبو بكر، مرجع سابق، ص323.

[11] - صفوان المبيضي، مرجع سابق، ص33.

[12] - نفس المرجع، ص34.

[13] - نفس المرجع، ص35.

[14] - صفوان المبيضي، مرجع سابق ، ص35.

[15] - نفس المرجع، ص52.

[16] - صفوان المبيضي، مرجع سابق، ص53-54.

[17] -  صفوان المبيضي، مرجع سابق، ص55.

[18] - صفوان المبيضي، مرجع سابق ، ص56.

[19] - نفس المرجع ، ص57-58.

[20] - صفوان المبيضي، مرجع سابق ، ص58-59.

[21] - نفس المرجع ، ص59.